Совместные конкурсы и аукционы. Централизация закупок

В соответствии Законом о контрактной системе у заказчиков есть право проводить совместные закупки — конкурсы и аукционы. Это правило закреплено в ст.25 44-ФЗ.

Порядок проведения совместных конкурсов и аукционов установлен Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1088 «Об утверждении правил проведения совместных конкурсов и аукционов».

Совместная закупка

Рассмотрим, что такое совместная закупка, схему ее осуществления, а также разберемся с плюсами и минусами этой процедуры, чтобы правильно выстраивать свою работу.

Для совместной закупки характерно наличие множества заказчиков (2 и более), которые в целях повышения эффективности закупок объединяют свои потребности в товарах (работах, услугах) и проводят одну процедуру закупки, по результатам которой выбирается один победитель, с которым каждый из заказчиков заключает контракт (договор) в объеме и на условиях собственной потребности.

В Законе о контрактной системе совместные конкурсы и аукционы не являются отдельными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Специфика подготовки и проведения совместных конкурсов и аукционов регламентирована отдельной статьей 25.

Когда выгодны совместные закупки

Заказчики объединяются для проведения совместного аукциона в том случае, если у каждого из них есть потребность в определенном товаре. При этом у каждого такая потребность может быть по объему невелика, но объединив объемы, они получают в совокупности более привлекательный для потенциальных участников закупки аукцион.

Например, в совместных закупках часто встречается закупка заказчиками бумаги и других канцелярских товаров — это категория товаров всегда используется каждым заказчиком в своей работе.

Или когда заказчики объединяют свои потребности для того, чтобы сэкономить на так называемых сопровождающих услугах. Например, заказчикам необходимо закупить автотранспорт. Ситуация: из бюджета выделили денежные средства, и у нескольких заказчиков появилась необходимость закупки автотранспорта — школьных автобусов. Если автобусы будут покупаться у поставщика из другого региона, то доставляться они будут при помощи железнодорожных платформ. Рассмотрим данную ситуацию подробнее. На одну железнодорожную платформу помещается 2 автобуса. Если заказчик имеет потребность в одном автобусе и сам проведет такую закупку, у него возрастут затраты на доставку. Если же на платформе будет стоять автобус этого заказчика, и он объединится с участником этой совместной закупки, то оба сэкономят на сопутствующих затратах.

Кроме того, у нескольких заказчиков может находиться в совместном пользовании какое-то имущество. Например, они арендуют в одном здании помещение. По условиям аренды либо по условиям передачи помещения в безвозмездное пользование указано, что они должны это имущество содержать в надлежащем виде. Представим ситуацию, когда заказчикам необходимо сделать ремонт фасада. На первом этаже находится какое-то муниципальное учреждение, на втором — орган власти субъекта РФ, на третьем этаже занимает помещение Федеральная структура. Если каждый сам будет проводить аукцион на ремонт фасада, то может получиться, что на первом этаже ремонт прошел. Когда начали красить на втором и третьем, пошли подтеки краски — порча того ремонта, который сделан у первого заказчика. Или же будут не совпадать цвета на фасаде. Поэтому, как правило, в этих ситуациях заказчики также объединяют свои потребности.

В данной ситуации заказчики разного уровня — муниципальный, заказчик уровня субъекта и федерального уровня. Никаких ограничений ни в законе, ни в Постановлении №1088 насчет такого межбюджетного объединения не установлено. Те, чье финансирование идет из разных уровней бюджета, также могут объединиться для того, чтобы провести совместную закупку.

Алгоритм осуществления совместных конкурсов и аукционов

1. При осуществлении совместной закупки (конкурса или аукциона), в соответствии с требованиями ст.5 44-ФЗ и ПП №1088 для ее проведения в обязательном порядке идет определение организатора. Это может быть один из заказчиков или уполномоченный орган, уполномоченное учреждение.
2. Заключение сторонами соглашения. Соглашение заключается до утверждения документации.
3. После того как подписано соглашение, организатор совместного конкурса или аукциона осуществляет подготовку извещения, документации и непосредственно занимается проведением этой закупки. Все взаимодействие по осуществлению совместной закупки происходит с организатором.
4. Заключение заказчиками контрактов с победителем конкурса или аукциона.

Функции организатора

Перед тем как закупка состоится, организатор утверждает состав комиссии по осуществлению закупки. В состав комиссии могут включаться представители сторон соглашений, представитель от каждого заказчика, который решил участвовать в совместной закупке. Существует оговорка — «если иное не предусмотрено соглашением». Может быть такая ситуация, когда у заказчика нет подготовленного специалиста (в отпуске, на больничном), он может передать полномочия по утверждению состава комиссии исключительно из членов коллектива того же организатора.

Организатор готовит извещение, документацию и размещает документы в ЕИС. При этом идентификационный код закупки (ИКЗ) указывается в извещении каждого заказчика. Начальная (максимальная) цена, указываемая в таком извещении, приглашении и документации по каждому лоту, определяется как сумма НМЦ контрактов каждого заказчика. При этом обоснование такой цены содержит обоснование НМЦ контрактов каждого заказчика.

У одного заказчика 100 тыс. потребность, у другого — 200 тыс., и третьего — 300 тыс. рублей. В совокупности в извещении о проведении такой совместной закупки НМЦК 600 тыс. рублей. Обоснование такой цены в обязательном порядке присутствует в документации о закупке, либо отдельным файлом должно содержать обоснование начальных максимальных цен контрактов каждого заказчика. В данной ситуации в документации должно быть обоснование по каждой цифре: 100 тыс., 200 тыс. и 300 тыс.

В приведенном примере с яблоками первому заказчику по условиям закупки нужна небольшая партия, которую он желает получить всю и сразу. У другого заказчика нет места для хранения, и по условиям этой совместной закупки ему необходим еженедельный привоз партиями, то есть поставка будет производиться частично. Соответственно, в цену одного килограмма будет включена цена доставки. У третьего могут быть другие нюансы, связанные с логистикой.

Организатор берет на себя функции по разъяснению положений документации и по внесению изменений в извещения, документацию по необходимости, и именно организатор в дальнейшем осуществляет размещение протоколов, итоговых протоколов и всей необходимой информации, которая должна размещаться в соответствии с Законом о контрактной системе.

Совместные закупки могут быть как единый проект контракта, подготовленный организатором, так и приложенные к контракту индивидуальные проекты в отношении потребностей каждого заказчика. На это тоже необходимо ориентироваться, изучая документацию о совместной закупке.

Непосредственно в ЕИС заказчики обозначают в самом извещении, что это будет совместная закупка.

В информационной карте можно увидеть информацию об организаторе такой совместной закупки. Это может быть один из заказчиков или же уполномоченный орган, либо уполномоченное учреждение, которое на территории субъекта муниципалитета осуществляет централизованные закупки. Либо оператор специализированной электронной площадки, на которой будут проходить закупки для Гособоронзаказа (это закрытые торги).

Операторы площадок вправе взимать плату за проведение совместного конкурса или аукциона однократно. То есть если вы участвуйте в совместной закупке, где объединили свои потребности 10 заказчиков, оператору электронной площадки вы заплатите как за одну процедуру. А если вы поучаствуете у этих же заказчиков, у каждого в отдельном индивидуальном аукционе, и если вы стали победителем, то плата будет взиматься за каждый такой аукцион.

Способы обеспечения заявки

Следующий вопрос, который возникает у участников совместных конкурсов и аукционов: как при совместной закупке идет обеспечение заявки?

Обеспечение заявки также будет вноситься от объединенной начальной максимальной цены. Не от цены контракта в разрезе по каждому заказчику несколько мелких обеспечений, а обеспечительные меры будут рассчитываться от общей объединенной НМЦК.

Обеспечительными мерами могут быть денежные средства, внесенные на специальный счет, или банковская гарантия. И исходя из специфики совместных закупок, возникает следующий вопрос: может ли участник совместной закупки предоставить в качестве обеспечения банковскую гарантию, в которой он укажет несколько бенефициаров-заказчиков совместного аукциона?

Ответ: нет, он не может предоставить одну банковскую гарантию для нескольких заказчиков. Потому что обеспечение контракта будет заключаться с каждым заказчиком самостоятельно.

Всегда работает правило — «один контракт — одна банковская гарантия». То есть представить одну банковскую гарантию на несколько заказчиков нельзя. Может возникнуть ситуация, когда для исполнения этих контрактов по каким-то из них будет представлена не банковская гарантия, а например, денежные средства — это не запрещено. Могут быть различные варианты — одному заказчику вы будете предоставлять банковскую гарантию, для другого заказчика, пока не успели получить банковскую гарантию, — денежные средства.

И при обеспечении заявки предоставляется одна банковская гарантия и при дальнейшем заключении контракта представляется одна банковская гарантия на контракт.

Рассмотрим следующую ситуацию: участник закупки участвовал в совместном аукционе, но в дальнейшем уклоняется от заключения контракта. Что происходит с обеспечением заявки, которая была внесена на специальный счет?

Такое обеспечение не уходит организатору совместного конкурса или аукциона. Делается расчет и пропорционально НМЦК перечисляется тем заказчикам, которые участвовали в этой совместной закупке.

В Письме Минэкономразвития РФ от 25 февраля 2015 года №Д28и-443 даны разъяснения по этому вопросу: в случае если определенная часть заказчиков являются участниками соглашения проведения совместного аукциона признала победителя уклонившимся, тогда денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки также распределяются пропорционально между этими заказчиками.

Правоприменительная практика НПА при совместных конкурсах и аукционах

Рассмотрим, как складывается правоприменительная практика норм Закона о контрактной системе и подзаконных актов, которые обусловлены спецификой суммирования начальных максимальных цен при совместных конкурсах и аукционах.

В Законе о контрактной системе базисом показателей является начальная максимальная цена.

Если проводится совместная закупка с ограничением для СМП и СОНКО, то необходимо придерживаться общего правила заключения контрактов с такими участниками: НМЦК заключаемого контракта в соответствии с частью 30 с субъектом малого предпринимательства либо социально ориентированной некоммерческой организацией не может превышать 20 миллионов рублей.

Возникает вопрос: могут ли заказчики, если у каждого из них начальная максимальная цена не превышает 20 млн рублей, объединиться и провести совместную закупку для СМП и СОНКО.

Обратите внимание, что согласно позиции Минэкономразвития и в соответствии с уже сложившейся аналогичной судебной практикой, практикой арбитражных судов, здесь будет работать общий подход — то есть если заказчик объединил свои потребности и в совокупности НМЦК контракта не превышает 20 миллионов рублей, то провести такую совместную закупку с ограничением только для СМП и СОНКО заказчики вправе.

Если у одного 10 миллионов, а у другого — 15, и вместе они объединили потребности, получается 25, то есть свыше 20 миллионов рублей, то такая закупка будет уже неправомерной.

Таким же образом в отношении привязки к начальной максимальной цене контракта работают и другие нормы закона.

В отношении категории участников закупки СМП и СОНКО предусмотрена возможность освобождения от предоставления обеспечения исполнения контракта, гарантийных обязательств и антидемпинговых мер в соответствии с частью 81 ст.96. Эта норма работает в отношении обычной закупки, где представлен только один заказчик, то есть участник закупки должен предоставить информацию о своей добросовестности и сумме контрактов. Необходимо представить три контракта, исполненных без штрафов и неустоек. Сумма начальных максимальных цен таких контрактов должна быть не меньше начальной максимальной цены контракта.

С чем необходимо сравнивать информацию добросовестности при участии в совместной закупке

В ситуации когда начальная максимальная цена контракта 1 миллиард и выше, в соответствии с нормами закона должно проводиться обязательное общественное обсуждение закупки. Но здесь достаточно интересный подход регулятора.

Есть ситуации, когда проводятся конкурсы с ограниченным участием. Например, при установлении начальной максимальной цены контракта определенного размера заказчик имеет право требовать наличие опыта. В частности если по результатам конкурса с ограниченным участием идет закупка продуктов питания, при этом начальная максимальная цена контракта превышает 500 тысяч рублей, то заказчик вправе такой опыт потребовать.

Органы по контролю считают, если несколько заказчиков объединили свою потребность для проведения совместного конкурса на поставку продуктов питания и начальная максимальная цена контракта в совокупности у них превысила 500 тысяч, то они все равно не имеют права установить требование об опыте, но судебные инстанции придерживаются иной позиции.

Они считают наоборот — если начальная максимальная цена контракта после суммирования превышает тот предел, который у нас установлен в постановлении для применения дополнительных требований к участнику закупки в виде опыта, то в этой ситуации установление такого требования является правомерным со стороны заказчиков, которые участвуют в совместной закупке.

Требования Постановления 99 применяются участникам закупки и при проведении совместного конкурса или аукциона, каких-либо исключений ограничения нет. В этой ситуации была высказана позиция Верховного Суда в 2020 году.

Как будут применяться эти требования при совместных конкурсах и аукционах
Согласно позиции Минфина, необходимо предоставить контракт либо договор для подтверждения своего опыта.

Также есть разъяснение позиции Минфина (Письмо Минфина России от 09.08.2019 №24-01-07/60373) по установлению дополнительных требований, в котором говорится, что в случае если начальная максимальная цена контракта, указанная в извещении об осуществлении совместной закупки превышает 1 млн рублей, то организатор совместного конкурса или аукциона обязан установить обеспечение заявок на участие в конкурсе либо аукционе.

Таким образом, если у одного или нескольких заказчиков, которые участвуют в совместной закупке, начальная максимальная цена контракта менее 1 млн рублей, но в совокупности они объединили свои потребности и этот 1 млн превысили, то обеспечение заявки должно быть установлено обязательно.

Это условие может быть невыгодным для участника закупки этих объединений. Почему? Допустим, вы участвуете в нескольких закупках до 1 миллиона рублей — вам вносить обеспечение заявки вообще бы не потребовалось. А в объединенной закупке, так как она уже составляет 1 миллион рублей и выше, в соответствии с разъяснениями Минфина, необходимо будет вносить обеспечение заявки.

Плюсы и минусы участия в совместных торгах

Исходя из правоприменительной практики, есть и плюсы, и минусы участия в совместных торгах.

Проблема совместных конкурсов и аукционов

Существует проблема, которая не связана непосредственно с финансами участника либо с какими-то условиями закупки, которые выставляют заказчики. Она заключается в том, что в статье 25 присутствует достаточно общая формулировка, в отношении каких товаров, работ и услуг может осуществляться совместная закупка, совместные конкурсы и аукционы — в отношении «одних и тех же».

Проблема в том, что нигде нет определения, что такое «одни и те же» товары, работы и услуги. Должны ли они быть абсолютно одинаковыми, то есть закупается один и тот же товар, который совпадает у всех заказчиков, или же нет. Или достаточно, чтобы это было общее функциональное назначение. Допустим, закупается партия мебели, например, столы. При этом есть некоторое отличие в цветовых решениях и в размерах. Вопрос остается открытым, потому что соответствующего определения ни в законе, ни в подзаконных НПА нет.

Единственное на что можно ориентироваться — обзор судебной практики.

Что такое родовые признаки
В письме Федеральной антимонопольной службы дано разъяснение, что при проведении совместной закупки необходимо учитывать позицию Верховного Суда. Но так как задача антимонопольного органа состоит в большей степени в борьбе с ограничением конкуренции, то в разъяснении указано, что в совместную закупку не должны включаться товары, работы, услуги, которые технологически и функционально не связаны между собой.

Если речь идет о поставке продуктов питания, антимонопольный орган делает вывод, что нельзя в одной закупке требовать поставку молочной и мясной продукции (Разъяснения ФАС России от 16.02.2018 по вопросу проведения совместных закупок на поставку продуктов питания).

Подводя итог, можно сделать вывод, что в целом участие поставщиков, подрядчиков, исполнителей в совместных закупках практически не отличается от участия в обычных конкурсах и аукционах, учитывая, что проводятся они по тем же правилам и в те же сроки. При этом есть специфика у таких закупок, которая касается организаторов и заказчиков, которые будут осуществлять совместную закупку.

Кроме совместных закупок, совместных конкурсов и аукционов, участники закупок по 44-ФЗ могут столкнуться с так называемыми централизованными закупками.

Централизованные закупки

Давайте разберемся, что это такое.

В соответствии с действующим законодательством субъектам РФ и органам местного самоуправления предоставлена возможность выбора одной из следующих моделей организации процесса закупок.

Централизованная

На территории субъекта, города, района создается уполномоченный орган либо учреждение, наделяется соответствующими полномочиями по централизации закупок и осуществляет закупки в пользу заказчика.

Децентрализованная

Организационная модель, когда нет никакого уполномоченного органа либо учреждения, и каждый заказчик осуществляет свои закупки самостоятельно.

Смешанная

Самая распространенная. Включает частично централизованную, частично — децентрализованную. То есть когда часть закупок осуществляется заказчиками самостоятельно, и какую-то часть закупок для заказчиков осуществляет уполномоченный орган либо уполномоченное учреждение.

Обратите внимание, что при различных организационных моделях также могут применяться в совокупности еще и совместные закупки. При централизованных и смешанных моделях, то есть когда есть уполномоченный орган либо уполномоченное учреждение, совместные конкурсы и аукционы тоже могут проводиться.

В этой ситуации они являются одним из инструментов оптимизации взаимодействия уполномоченного органа либо учреждения и заказчиков. И в том и другом случае целью проведения таких совместных закупок уполномоченным органом является повышение информационной эффективности.

Далее — операционная эффективность. Это когда уполномоченный орган экономит время на обработку заявок, и проведя одну процедуру закупки, также экономит время на удовлетворение потребность заказчиков.

Каждая из этих мер вносит свой вклад в общую картину повышения эффективности закупок.

Особенности централизации закупок

Чтобы понимать, какие процессы централизации идут в субъекте либо в муниципалитете, на территории которого вы участвуете в торгах, необходимо ответить на три ключевых вопроса:

1. Кем осуществляется такая централизация
2. Для кого
3. Какой объем централизуемых полномочий закреплен в порядке взаимодействия между уполномоченным органом и заказчиками, которые находятся на территории этого субъекта.

Согласно Федеральному закону 44-ФЗ, регламентация централизованных закупок осуществляется в порядке, который определен в 26 статье. В ней введено понятие уполномоченных органов и уполномоченных учреждений. Также в этой же статье прописаны основные моменты, связанные с работой этих уполномоченных органов, уполномоченных учреждений.

Обратите внимание, что на территории одного субъекта, на территории одного муниципалитета по решению высших органов власти может быть создан как один уполномоченный орган, так и несколько, как одно уполномоченное учреждение, как правило казенное, так и несколько. Например, когда создан уполномоченный орган по централизованным закупкам, который осуществляет функции регулятора на уровне субъекта, и при этом в помощь ему может быть создано учреждение, которое будет заниматься непосредственно процессами размещения заказов, процессами осуществления закупки.

Исходя из норм действующего законодательства, такие полномочия по осуществлению централизованных закупок могут быть возложены как на уже имеющийся в субъекте орган или учреждение, так и могут быть созданы для этих целей новые, которые будут заниматься только вопросами централизации.

При этом в 26 статье указано, что если это неполный цикл централизации, если централизована только функция по определению поставщиков, подрядчиков, исполнителей, то запрещается возлагать полномочия по обоснованию начальной максимальной цены контракта, а также по определению условий таких контрактов на этот уполномоченный орган. Это делает заказчик даже в условиях централизации. То есть функции заключения контракта, его подписания в этой ситуации возложена на заказчика.

Существует так называемая полная централизация. Она реализована на территории Российской Федерации в нескольких субъектах. Это когда уполномоченный орган является в том числе и главным распорядителем бюджетных средств. Тогда он делает за заказчиков весь объем работы начиная с этапа планирования закупок, их проведения и вплоть до заключения исполнения и контроля за исполнением контракта, приемкой результатов этих контрактов. Заказчики получают только готовый результат.

Централизация может осуществляться на уровне субъекта, на уровне муниципалитета, но также централизация может быть реализована на федеральном уровне.

В частности, принято решение о создании Единой службы заказчика по строительству объектов за счет средств Федерального бюджета — это пример централизации на федеральном уровне.

Централизацией может быть охвачен любой уровень бюджета: и на федеральном уровне, и на уровне субъектов, и на муниципальном уровне.

Кто принимает решение о централизации

Решения о централизации закупок принимаются (ч.ч.2,3 ст.26 Закона о контрактной системе):

При неполной централизации в отношении закупок бюджетных учреждений в настоящее время существуют некоторые ограничения: уполномоченному органу либо уполномоченному учреждению могут передаваться только полномочия по определению контрагентов.

В отношении органов власти и казенных учреждений уполномоченному органу либо уполномоченному казенному учреждению могут быть переданы все полномочия по осуществлению закупки в целом (планирование закупок, определению контрагентов, заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе приемка поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты). Может быть реализован полный цикл централизации.

Также централизация может быть общая, когда централизованно закупаются товары, работы, услуги, независимо от их номенклатуры: предметная или частичная. Когда услуги связи, услуги интернета зацентрализованы на определенном органе власти, на департаменте информационных технологий субъекта.

Также существует так называемая ведомственная централизация, когда у министерства или ведомства в подчинении есть подведомственные учреждения. Допустим, есть министерство здравоохранения, в подчинении которого больницы, поликлиники и так далее. Для своих подведомственных учреждений министерство здравоохранения может выступать в качестве уполномоченного органа по централизации закупок внутри ведомства. На территориях субъектов, и в муниципалитетах Российской Федерации ведомственная централизация также широко представлена.

Уполномоченные органы (учреждения) субъекта РФ могут быть наделены полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для муниципальных заказчиков, муниципальных бюджетных учреждений в двух случаях.

Первый

Если условием предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, является централизация закупок, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет указанных трансфертов.

Или речь идет о софинансировании из бюджета субъекта. Например, денежные средства выделены на строительство конкретного объекта. При этом указано, что закупка работ будет осуществляться централизованно уполномоченным органом субъекта.

Второй

Если заключено соглашение между субъектом РФ и муниципальным образованием. В этой ситуации в рамках заключенного соглашения практически все закупки могут перейти с уровня муниципалитета на уровень субъекта. Осуществлять такие закупки, будет уполномоченный орган либо уполномоченное учреждение субъекта.

По аналогии есть возможность передачи полномочий по централизованным закупкам с уровня поселений, которые входят в состав муниципаль